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　　　　　　　　　　　　化解行政争议的最佳途径
　　　　　　　　　　　　　　----- 非诉行政执行案件和解

　　　　　　　　　　　湖北省宜昌市西陵区人民法院 向建军

内容题要：
本文立足于法学理论与审判实践相结合，总结了笔者多年从事非诉行政执行案件工作经验，对非诉行政执行案件和解的可行性进行了详细分析，提出了非诉执行案件和解应该注意的问题应该坚持的原则。对在非诉执行案件中实际存在的行政争议进行了分析，对怎样通过和解化解行政争议提出了自己的独特见解，举案说明了非诉执行案件具体操作办法，用大量数据和事实论证了非诉执行案件和解是解决行政争议最佳途径。此文对法院执行法官审查与执行非诉行政执行案件有较高的参考价值。


关键词： 执行和解 解决争议 注意事项及操作办法


目前我国处于经济转轨、社会转型的特殊时期，维护社会和谐稳定任务艰巨繁重。要建立健全对人民内部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，就必须尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。中央政法委强调推动建立人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系，最高法院要求把调解优先、调判结合的工作原则贯穿到执法办案中，努力实现案结事了人和。建立化解行政争议新机制作为行政审判工作、行政非诉执行工作的一项战略任务，社会对之充满期待，各级法院行政审判人员、执行法官积极将协调和解机制运用于审判工作和执行工作，基本建立了行政诉讼案件、非诉行政执行案件调处机制。目前非诉行政执行案件有不断增加趋势，笔者所在的宜昌市法院近四年共审查行政非诉案件2790件，而同期全市法院审结的一审行政诉讼案件只有529件，行政非诉案件较行政诉讼案件数量大得多。如2007年审查行政非诉案件709件，而受理一审行政诉讼案件为167件，行政非诉案件是行政诉讼案件的4.25倍；2008年审查行政非诉案件930件，而受理一审行政诉讼案件为146件，行政非诉案件是行政诉讼案件的6.37倍；2009年审查行政非诉案件627件，而受理一审行政诉讼案件为125件，行政非诉案件是行政诉讼案件的5倍；2010年审查行政非诉案件524件，而受理一审行政诉讼案件为90件，行政非诉案件是行政诉讼案件的5.82倍。从全国范围看，也大致呈现类似的现象。行政非诉案件一般由基层法院审查与执行，许多的具体行政行为在执行过程中才暴露出行政争议存在，这给基层法院如何化解行政争议带来了新的挑战。如果行政非诉案件中存在的行政争议如果得不到化解，会导致行政争议矛盾扩大，行政管理相对人上访增多，甚至出现过激行为，不仅影响行政机关形象，更影响社会稳定。为此，执行法官在承办非诉行政执行案件时应该深切的理解法律条文背后的人文精神和立法精神，做到既严把案件的审理程序、又兼顾案件其他环节的衔接，并在力所能及的范围内积极探索调解途径，解决行政争议。王胜俊指出：案结事了是纠纷解决的最佳效果，“调解优先，调判结合”是实现案结事了的最佳途径 。笔者认为非诉行政执行案件和解是化解行政争议的最佳途径。
一、非诉行政执行案件和解的可行性分析
所谓行政非诉执行案件，是指行政机关作出的具体行政行为生效后，公民、法人或者其他组织在法定期限内既不申请复议和提起诉讼，又不履行行政行为确定的义务，由作出具体行政行为的行政机关或者具体行政行为确定的权利人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。非诉行政执行案件的执行能否以和解方式结案，行政诉讼理论界一直存在争议。根据传统的大陆法系传统的行政行为学说认为，行政机关同行政管理相对人的和解行为，是处分公共意志的表现。长期以来，我国多数学者也认为：行政机关是公权力的代表，其自行实施强制行为或者申请法院予以强制，目的在于迫使相对人履行行政义务或达到与履行义务相同的状态。对于行政机关而言，此种权力的行使既是其权利也是其义务。因此，行政机关必须依法行使强制执行权，不得处置或放弃，否则就意味着失职，为行政管理的宗旨所不容。这与只涉及平等主体间权利义务关系，民事法律关系双方当事人在法律许可范围内均有权处分自己实体和诉讼权利的民事执行制度是不同的。故有一部分人认为，根据我国目前法律规定，在行政强制执行过程中不允许进行和解。因为《行政诉讼法》第五十条明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一原则理应在行政机关申请法院强制执行的案件中得到贯彻执行。如果法院在办理非诉行政强制执行案件过程中，允许双方当事人和解，就会与诉讼中不适用调解的原则相矛盾。
笔者不同意上述观点。笔者认为，如果非诉行政执行案件的执行不适用和解，这将给非诉行政执行案件的执行实际操作带来了很多不便。例如，对行政机关申请被执行人拖欠的罚款案件，如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，依据现行法律规定，这种情况只能中止执行，造成大量积案。随着构建社会主义和谐社会理念被普通民众渐渐接受，许多法院在受理非诉行政执行案件的执行后，引入了和解机制，大量非诉行政执行案件的执行以和解方式结案。笔者对以上做法表示认同，因为人民法院对非诉行政执行案件的执行进行和解，既有利于被执行人加强对具体行政行为合法性的认识，又有利于被执行人减少对申请人的抵触情绪，化解行政争议，增强了被执行人对具体行政行为的认可，自动履行具体行政行为。此外还有利于被执行人与第三人之间基础性民事争议的解决，最终节约了诉讼资源，收到了“案结事了人和”的社会效果。在申请人即行政机关作出的具体行政行为存在一定瑕疵的情况下，对非诉行政执行案件的执行进行和解，有利于申请人及时认识到自身行政行为不足所在，并能迅速进行必要弥补，从而更好地保障行政机关依法行政的公信力，化解行政争议。
笔者认为执行和解在非诉执行案件适用有其理论依据。在非诉行政执行案件的执行程序中，引入执行和解制度主要基于两个方面的原因：一方面是行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中拥有较大的行政自由裁量权；另一方面是在行政过程中，追求双方法律地位平等的理念已深入人心，行政相对人可以平等论证论点，求得行政执法的公正、公平。行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。众所周知，我国行政机关及其工作人员拥有较大的自由裁量权。具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。行政机关在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不自动履行具体行政行为引起的。针对这些情形，如果单纯地以强制形式实现之，则不能取得很好的法律效果和社会效果。笔者认为，人民法院在执行非诉行政执行案件过程中，完全可以适用执行和解，使双方在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《中华人民共和国行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。行政执法过程尚且允许行政管理相对人“申辩”与其“对话”，而非诉行政执行案件的具体行政行为是未经人民法院诉讼审判的，在人民法院受理和执行过程中，被申请人也应该享有对行政行为进行充分的协商“申辩”和“对话”的权利。行政机关对被申请人的“申辩”有理的部份，可以通过人民法院调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“执行和解”结束执行程序，这即有利于调动行政机关参与执行的积极性，提高其依法行政的意识和能力；更有利于提高被执行人履行义务的自觉性。
二、非诉行政案件的执行和解应注意的问题
非诉行政案件的执行和解与普通民事、刑事附带民事等案件的和解有本质不同，有其自身特点，在非诉行政执行案件的执行中建立和解制度应充分考虑到非诉行政执行案件的执行的特殊性，不能照搬普通民事、刑事附带民事等案件的和解制度模式。应该注意以下问题。
1、非诉行政案件的执行和解应坚持的原则。
（1）合法性审查原则。非诉行政案件的执行和解不能对法院的合法性审查原则产生动摇与影响。合法性审查是决定被申请执行的具体行政行为是否准予执行的前提条件。合法性审查包括两个方面，一是对被申请执行的具体行政行为合法性进行审查，应当注意的是审查对象不是具体行政行为指向的基础民事争议，而是被申请执行的具体行政行为本身。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第九十三条明确规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在３０日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。该解释第九十五条规定：被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。因此法院受理非诉行政案件的执行后进行调解，必须是经审查后准予强制执行的。二是对申请人与被执行人达成的和解协议的合法性进行审查，和解协议的内容必须符合法律规定。（2）国家公权力的行政权不得处分原则。作为申请人的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中作出具体行政行为是其行使国家法律赋予的行政权的结果。而行政权属于国家公权力范畴，因此被告行政机关行使行政权作出的具体行政行为具有公定力。这种公定力是一种对世法律效力，它并不是仅对行政机关与行政相对人双方而言的一种法律效力，而是对行政机关以外的任何机关、组织和个人而言的。公定力表现为一种尊重义务，它要求一切机关、组织或个人对行政机关所作的具体行政行为表示尊重，不能任意予以否定。简而言之，即行政机关或法律、法规授权的组织作出具体行政行为，是行政机关的法定职责，行政权的行使在其权限、处理方式、操作程序上都有比较严格的规定，行政机关不得随意处分。因此，作为国家公权力的行政权不得处分也成为依法行政的一项基本原则。非诉行政案件的执行在执行过程中，法院主持调解，不能允许申请人随意放弃权利。（3）被执行人提出申请、申请人自愿原则。非诉行政案件的执行在执行过程中进行和解，不是法定程序，执行员没有依职权行使和解的权利，必须以被执行人提出申请，申请人自愿为前提。一般情况下，被执行人在执行过程中，都是同意协商的，但申请人希望按照原具体行政行为执行。被执行人提出请求和解申请后，执行员先征求申请人意见，申请人同意协商的，执行员才有权利组织双方当事人进行协商。（4）和解协议完全履行原则。一方当事人不履行或不完全履行和解协议的，另一方当事人在法定期限内申请强制执行的，法院应立即进入强制执行程序，执行原生效的行政法律文书。
2、非诉行政执行案件和解具备的条件
非诉行政执行案件和解是法院审判人员或执行人员在非诉行政执行案件执行过程中，找到行政争议症结，通过解决案外的纠纷，在法律许可的范围力争相对人利益的实质性解决，做到案结事了，达到化解行政争议的目的。故非诉行政执行案件和解需要社会各方面的支持和参与，良好的环境。即外部条件：（1）必须坚持党的领导，将非诉行政执行案件执行工作置于党委的领导和人大的监督之下。对涉及社会稳定的敏感案件，主动与党委、人大和政府沟通、协调各方政治优势，争取党委、人大和政府的支持，为行政审判创造了良好的执法环境。（2）对涉及地方党政决策和重大影响的案件，建议一把手要亲自参与协调，通过各部门、各行业的来促进非诉行政执行案件调解力度。（3）通过向行政机关发非个案指导材料等白皮书活动，与行政机关进行典型案例研究等，形成司法与行政的良性互动，减少行政争议。（4）非诉行政执行案件执行过程中，能调则调，发现具体行政行为存在瑕疵又不能裁定不予执行的，尽可能通过司法建议形式，让行政机关自己纠错，减少强制执行，最大限度化解行政争议。非诉行政执行案件和解还必须具备的以下法律条件：(1)非诉行政执行案件的执行和解，必须在执行过程中进行，必须是经审查后准予强制执行的。执行程序尚未开始或者执行程序业已结束的，均不发生执行和解问题。(2)非诉行政执行案件的执行在执行过程中进行和解，被执行人必须有诉讼行为能力。如果当事人一方或者双方不具有诉讼行为能力，就难以体现当事人双方的真实意愿，无法就执行问题达成和解协议。所以，执行和解案件的双方当事人，必须具有诉讼行为能力。但无诉讼行为能力的当事人，可由其法定代理人或者委托代理人行使执行和解的权利，法院应注重审查代理人的代理权限。法院执行员在审查和解协议的内容时，对签订和解协议的代理人的代理权限进行严格审查。由代理人签署的协议，必须有申请人或者被执行人的特别授权，必须注明有执行和解这一代理权限，否则和解协议不发生任何法律效力。(3)法院应注意证据的审查。例如：行政机关申请执行罚款。如果被执行人有履行能力，由执行人员依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被处罚人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被处罚人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。（4）现行法律规定下，法院不能变更或追加被执行人。行政非诉执行案件的标的,是行政机关对行政相对人作出的具体行政行为,应该由行政机关依法确定由哪位相对人承担履行义务,法院无权裁定其它人履行义务，司法权不能代替行政权。目前没有明确的法律规定行政非诉执行案件可以变更或追加被执行人，最高法院司法解释规定是被执行人发生变更、合并等情况的，通知行政机关变更被执行人，由法院审查。故发生行政非诉执行案件中可变更或追加被执行主体的情形,不能通过民事执行类推等方式草率适用。 (5)执行员要做好和解协议笔录。在执行过程中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章后生效。
三、非诉行政执行案件和解的具体操作办法
1、行政机关拥有自由裁量权的具体行政行为和解
行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。自由裁量权具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。劳动保障部门在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚(处理)不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不服具体行政行为引起行政诉讼。针对这些情形，笔者认为，执行上述具体行政行为行政案件，完全可以引入调解，使行政机关在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。如果行政机关对行政管理相对人的“申辩”有理的部分，没有全部采纳，可以通过人民法院在执行非诉行政执行案件过程中通过听证后，调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。这既有利于调动行政机关依法行政的意识和能力；更有利于化解行政争议，做到案结事了。笔者所在法院执行被执行人某公司不履行某劳动部门行政处罚案，某公司因拖欠劳动者工资，被劳社部门立案调查，某公司不按要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证，被执行人对上述的事实无争议，但其认为，现经济形势不好，拖欠劳动者工资事出有因，被告对其罚款20000元承受不起。经审查，对被执行人罚款2000元到20000元属行政机关在法定幅度内自由裁量权，行政机关对被执行人罚款20000元并无不当，依法可以强制执行。但执行法官认为，强制执行不能化解行政争议，该案可以通过行政机关调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。经法院多次对被执行人讲法析理，被执行人充分认识了自己的错误，在此基础上，被执行人请求交纳15000元罚款，余款免交，行政机关表示同意。被执行人交纳15000元罚款后结案，该案的处理有利于社会矛盾化解，提高行政管理相对人自动履行具体行政行为的自觉性，更重要的是消除了“官民隔阂”，改善了司法环境。
2、有瑕疵的具体行政行为和解
行政机关的具体行政行为存在一定瑕疵，但又不足以裁定不予执行，引入和解机制，大大节约社会管理行政资源和诉讼成本。成本的概念是私人部门考察组织运营的一个标准，私人组织为了利润最大化，必须把成本管理纳入到组织管理中来。但是，现代政府的运营也把成本方面的考量作为一个重要因素加以考虑，而且，减少行政成本已经成为现代政府的一项基本追求，是行政目标中的一个重要组成部分。 就我国目前的情况而言，行政成本曾增长趋势，有一部分是政府与社会关系朝着健康的方向发展的结果。在原先政府与社会关系混为一体的条件下，存在着大量的隐性行政成本，政府的许多消耗是没法统计、没法计算的，随着行政改革的深化，政府与社会的关系不断地理顺，一些隐性的行政成本显性化，从而表现出行政成本迅速增长的问题。就此而言，是一件好事。但是目前，我国行政成本的增长也大大地超出了合理性的界限，已受到社会各界的观注。故节约社会管理资源，降低诉讼成本已是审判案件所必须考虑的问题。如西陵法院执行被执行人某公司不服某劳动局行政处理决定案，涉及第三人某乙。基本案情为，某乙在被执行人公司工作，未与被执行人签订书面劳动合同，被执行人亦未按规定为某乙交纳社会保险费，某乙即向被告某劳动局投诉。某劳动局严格按法定程序，以被执行人未与第三人签订书面劳动合同，亦未给第三人缴纳社会保险费为由。根据《劳动合同法》第十条规定、第八十二条第一款和《劳动合同法实施条例》的相关规定、《社会保险费征收暂行条例》第二条、第十二条规定作出了处理决定，即被执行人支付第三人在被执行人工作期间的双倍工资，并为其补缴社会保险费。具体行政行为生效后，行政机关向法院申请执行，法院审查该案发现，某乙在被执行人公司工作的起始时间证据单薄，不够确实充分。因对事实劳动关系起始时间认定是一大难点，合议庭认为，该案的起始时间虽然不能完全锁定，但根据现有证据劳动部门的认定已是最为合理，应该属被诉具体行政行为存在一定瑕疵，又不足以裁定不予执行的情况。假设裁定不予执行，申请人会撤销原处理决定，要求被执行人与第三人就劳动争议纠纷仲裁，这实际是把难题踢出去，而且劳动争议纠纷后，又必将发生劳动争议民事案件，劳动争议解决后，劳动部门还是回到起点，对被执行人行为进行处理，再又引起行政诉讼。真可谓“劳民伤财”。为此，法院在不违反原则的情况下，多次组织被执行人和第三人协调，并要求申请人在场，最后，被执行人和第三人同意协商，被执行人和第三人和解，没有发生新的矛盾。这样处理既有利于提高法院执行效率，又可以节约劳动行政管理成本，还降低了当事人诉讼成本，还可以使行政机关及时认识到自身具体行政行为不足而进行必要弥补，从而达到化解行政争议之目的。
3、被执行人无履行能力的和解
行政机关申请执行金钱内容的。如果被执行人有履行能力，应该由执行法官依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被执行人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被执行人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。笔者特别要谈到的是执行加处罚款问题。依据《行政处罚法》第五十一条的规定，行政机关依法拥有加处罚款的权力，在行政机关申请法院强制执行加处罚款法院受理后。实践中加处罚款大大超出罚款本身的金额是大量存在的，在此情况下，执行法官应该在加处罚款的执行中着重引入和解机制，对相对人积极履行罚款和经济确有困难的，在计算加处罚款的数额上强调行政机关和相对人和解，减免相对人的加处罚款数额。这样做有例于化解行政争议。
实际证明，非诉行政执行案件的和解已成为化解行政争议的最佳途径，2007-2010年，全宜昌市法院共立案审查各类行政非诉执行案件2790件，其中裁定准许执行行政非诉案件2730件，裁定不准许执行60件。其中2007年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件700件，裁定不准许执行9件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行125件，采取和解方式结案344件，强制执行36件，终结执行182件，其他结案方式9件。2008年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件909件，裁定不准许执行21件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行79件，采取和解方式结案655件，强制执行24件，终结执行113件，其他结案方式33件。2009年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件609件，裁定不准许执行18件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行46件，采取和解方式结案511件，强制执行8件，终结执行43件，其他结案方式1件。2010年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件512件，裁定不准许执行12件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行15件，采取和解方式结案417件，强制执行28件，终结执行27件，其他结案方式13件。综上，宜昌市法院近四年非诉行政执行案件和解结案1927件，行政争议均在执行过程中得到了化解，无一行政管理相对人上访，更没有出现过激行为，实现了案结事了人和。必须强调的是非诉行政执行案件和解是通过做人的心理工作，执行法官应该使用心理学中的相关技巧，实现真正的案结人和。笔者认为，应该建立起具有非诉行政执行案件的执行诉讼特点的和解制度，从而使非诉行政执行案件对化解行政争议更有效、更科学。


附作者基本情况

向建军，女，1962年11月出生，土家族，大学本科学历，现任宜昌市西陵区人民法院行政庭庭长，审判委员会专职委员。在一线从事行政审判十四年。多次在全国、省、市级刊物上发表案例和调研文章,多次获奖。所在行政审判庭近五年二次被评为评为“全省法院行政审判工作先进集体”。 联系电话：18972005929



论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。
山东省淄博市人大常委会


淄博市消防条例

(1998年9月11日淄博市第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议通过　2012年4月28日淄博市第十四届人民代表大会常务委员会第一次会议修订）




第一条 为了预防和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，根据《中华人民共和国消防法》、《山东省消防条例》等法律法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内的火灾预防、火灾扑救和应急救援等工作，适用本条例。
第三条 各级人民政府应当加强对消防工作的领导，将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济社会发展相适应。
第四条 市、区县人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由公安机关消防机构负责实施。
市、区县人民政府有关部门应当在各自职责范围内依法做好消防工作。
第五条 任何单位、个人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务；对危害公共消防安全的行为，有劝阻并向公安机关消防机构举报的权利。任何单位和成年人有参加有组织的灭火工作的义务。
鼓励、支持社会力量参与消防宣传教育、消防队伍建设、消防志愿服务、消防公益捐赠等公益活动。
第六条 各级人民政府应当经常组织消防宣传教育活动，提高公民的消防安全意识。
广播、电视、报刊、网站等媒体和广告发布单位应当进行消防公益宣传，并在频道、版面、时间、位置、地段上予以保障。
第七条 市、区县人民政府应当对在消防工作中做出突出成绩的单位和个人给予表彰、奖励。



第二章 消防安全职责



第八条 各级人民政府及相关部门主要负责人是本行政区域、本部门消防安全第一责任人,对消防安全工作负领导责任；分管负责人对消防安全工作负直接领导责任。
第九条 市、区县人民政府履行下列消防安全工作职责：
（一）组织编制消防规划，并将消防规划纳入城乡规划，保证公共消防设施与其他基础设施同步建设；
（二）采取有效措施，落实消防工作责任制。上级人民政府应当与下级人民政府签订年度消防工作责任书，确定消防工作责任目标，并对完成情况进行考核；
（三）将消防事业经费纳入本级财政预算，保障公共消防设施、消防队伍、消防和应急救援装备、消防训练基地、消防宣传教育等经费需要；
（四）对本级人民政府有关部门和下级人民政府履行消防安全职责情况进行监督检查；
（五）组织本级人民政府有关部门开展消防安全检查；
（六）对公安机关依法报请的责令停产停业、重大火灾隐患整改等事项，及时依法作出决定；
（七）法律、法规规定的其他消防安全工作职责。
第十条 各级人民政府消防安全委员会负责组织、指导、督促有关部门、行业、单位履行消防安全职责，协调解决重大消防安全问题。
第十一条 公安机关消防机构应当履行下列消防安全工作职责：
（一）会同有关部门编制消防规划；
（二）检查、督促单位落实消防安全责任制；
（三）依法实施消防行政许可、监督检查、火灾调查、行政处罚、行政强制；
（四）承担火灾扑救和国家规定的应急救援任务；
（五）推广使用先进消防技术、装备；
（六）开展消防业务指导、宣传教育和培训；
（七）定期分析火灾形势，掌握本行政区域火灾规律和特点，及时发布火灾形势信息，有针对性地制定消防安全工作的对策和措施；
（八）依法应当履行的其他消防安全工作职责。
第十二条 市、区县人民政府有关部门应当履行下列消防安全工作职责：
（一）规划部门应当配合公安机关消防机构做好消防规划的编制工作；
（二）国土资源部门应当保障消防调度指挥中心、消防站、消防训练和灭火救援装备储备基地等城乡公共消防设施建设用地；
（三）教育、科技、司法、人力资源社会保障等部门应当将消防法律、法规、规章和消防安全知识列入教育、教学、科普、普法、职业培训的内容；
（四）供水主管部门应当定期对市政消火栓进行检查，督促供水企业按照规定进行建设和维护，保证灭火救援使用；
（五）依法应当履行的其他消防工作职责。
第十三条 镇人民政府、街道办事处应当履行下列消防安全工作职责：
（一）建立健全消防安全工作制度，制定和落实消防安全措施；
（二）组织制定火灾事故应急预案，组织开展应急演练；
（三）根据辖区火灾预防工作需要，组织开展消防安全专项治理和消防安全检查，消除火灾隐患；
（四）组织开展经常性的消防安全宣传教育；
（五）检查、指导、督促辖区内村（居）民委员会和单位做好消防工作，提高辖区的防火救灾能力；
（六）依法应当履行的其他消防工作职责。
第十四条 村（居）民委员会开展下列群众性消防工作：
（一）宣传消防法律、法规和规章，普及消防常识；
（二）制定防火安全公约，督促村民、居民遵守；
（三）确定消防安全管理人，开展防火安全检查，组织村民、居民消除火灾隐患，确保消防通道畅通，配备必要的消防设施、器材；
（四）建立志愿消防队，组织扑救初发火灾，维护火场秩序，保护火灾现场，配合调查火灾原因；
（五）督促所属单位落实消防安全措施。
第十五条 公安派出所应当按照规定实施日常消防监督检查，开展消防宣传教育；在本辖区内发生火灾时，应当保护火灾现场，协助调查火灾原因。
第十六条　机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责：
（一）落实消防安全责任制，制定本单位的消防安全制度；
（二）按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，并定期组织检验、维修；
（三）保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通；
（四）组织防火检查，及时消除火灾隐患；
（五）法律、法规规定的其他消防安全职责。
单位法定代表人或者主要负责人是消防安全责任人，对本单位消防安全工作负领导责任；分管负责人对本单位消防安全工作负直接领导责任。
第十七条 幼儿园、中小学校、福利院、养老院、特殊教育学校应当根据本单位人员特点，开展消防安全教育，制定应急疏散预案，定期组织消防演练。
第十八条 公民应当学习必要的消防知识，掌握安全用火用电用气和防火、灭火常识及逃生技能，增强自防自救能力。
监护人应当对被监护人进行火灾预防和疏散逃生教育。



第三章 火灾预防



第十九条 各级人民政府应当按照国家和省规定的标准，建设、配置和维护消防队（站）、消防供水、消防车通道、消防装备、消防通信等公共消防设施。
城乡消防安全布局应当符合消防安全要求。公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建、配置或者进行技术改造。
第二十条 有关部门或单位在修建道路以及停电、停水、切断通信线路时有可能影响灭火救援的，应当提前二十四小时通知公安机关消防机构。
第二十一条 公共消防设施需要拆除、迁移的，应当经公安机关消防机构同意。
第二十二条 禁止在公众聚集场所、居民住宅区、高层建筑、文物保护单位、营业性地下场所内违法存放易燃易爆危险物品。
禁止违反消防安全规定，在高层建筑、地下工程、人员密集场所、易燃易爆场所、储存可燃物资仓库等场所的安全距离内或其他容易引起火灾的场所焚烧物品、动用明火。
第二十三条 依法应当进行消防设计审核、消防验收的建设工程，建设单位应当将消防设计审核申请、消防验收申请材料报公安机关消防机构进行审核、验收。
公安机关消防机构应当自受理消防设计审核申请、消防验收申请之日起二十个工作日内出具书面消防设计审核意见或者消防验收意见。
第二十四条 依法应当进行消防设计备案的建设工程，建设单位应当自依法取得施工许可之日起七个工作日内，报公安机关消防机构备案。公安机关消防机构应当依法进行抽查。
依法应当进行消防竣工验收备案的建设工程，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起七个工作日内，报公安机关消防机构备案。公安机关消防机构应当依法进行抽查。
依法确定为消防设计备案、竣工验收备案抽查对象的建设工程，建设单位应当在收到备案凭证之日起五个工作日内向公安机关消防机构提交相关消防设计、竣工验收材料。公安机关消防机构应当在收到消防设计备案、竣工验收备案材料之日起三十个工作日内完成消防设计图纸检查和工程检查，并将检查结果予以公告。
第二十五条 建设、设计、施工单位不得擅自变更已经公安机关消防机构审核合格或者备案抽查合格的建设工程消防设计。
确需变更已经公安机关消防机构审核合格的建设工程消防设计，建设单位应当报经原审核的公安机关消防机构审核。
确需变更已经公安机关消防机构备案抽查合格的建设工程消防设计，建设单位应当自变更之日起七个工作日内，将变更后的消防设计文件报原备案的公安机关消防机构备案。
第二十六条 建设工程依法投入使用后，需扩建、改建（含室内装修、用途变更）的，应当依法向公安机关消防机构重新申报消防设计审核、消防验收或者重新进行消防设计备案、竣工验收备案。
公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。
已经消防安全检查合格依法投入使用、营业的公众聚集场所，变更名称、法定代表人或主要负责人的，应当依法申请办理变更消防安全检查事项。
第二十七条 建设工程施工现场的消防安全管理由施工单位负责，建设单位协助。
第二十八条 建设工程施工单位应当遵守下列规定：
（一）确定施工现场的主要负责人作为消防安全责任人，负责施工现场的消防安全工作，并指定专人负责日常消防安全管理工作；
（二）建立健全用火用电管理制度，规范用火用电管理。进行电焊、气焊等具有火灾危险作业的，应当依法由取得相应资格证书的人员按照技术规范操作；
（三）设置临时消防车通道并保证畅通，不得占用、堵塞临时消防车通道；
（四）按照消防安全有关规定存放、保管、使用施工材料；
（五）施工现场的员工居住场所设置应符合消防安全有关规定；
（六）配置消防器材，设置临时消防给水系统。在正式消防给水系统投入使用前，不得拆除或者停用临时消防供水设施。
第二十九条 物业服务企业应当在委托管理的区域内履行消防安全管理职责，确保消防安全。
物业服务企业承接物业项目时，应当查验管理区域内共用消防设施的安装、使用、维护保养等技术资料和现有设施的完好状况，做好查验、交接记录，并将消防设施的设置和完好情况告知其服务的单位或者住宅区业主委员会；住宅区未成立业主委员会的，应当及时告知全体业主。
物业服务企业应当保障公共疏散通道、安全出口、消防车通道畅通；负责管理、维护、保养共用消防设施和器材，确保完好、有效；建立志愿消防队，制定灭火和应急疏散预案，定期组织有关人员参加消防安全培训和进行消防演练。
住宅区共用消防设施保修期内的维修等费用，由建设单位承担；保修期满后的维修、更新和改造费用，纳入共用设施设备专项维修资金开支范围；没有专项维修资金或者专项维修资金不足的，消防设施维修、更新和改造费用由业主按照约定承担，没有约定或者约定不明确的，按照各自专有部分建筑面积所占比例承担。
第三十条 建筑物由所有权人直接管理使用的，所有权人应当履行消防安全职责。
建筑物由所有权人以出租、委托等方式交由他人管理使用的，管理使用人应当对使用或者管理部分的消防安全负责；双方另有约定的，从其约定。
第三十一条 多产权公共建筑的各产权人应当按其使用、管理范围，对各自专有部分消防安全负责。多产权公共建筑共用的消防车通道、疏散通道、安全出口和建筑消防设施的消防安全管理责任，由产权人共同承担。
多产权公共建筑共用部分的消防安全，应实行物业管理，由物业服务企业负责管理；未实行物业管理的，各产权人应共同成立消防安全管理组织，确定消防安全管理人，负责公共消防安全管理。
多产权公共建筑公共消防安全管理所需的维修、更新、改造及整改火灾隐患的经费，由各产权人按照约定承担；没有约定或约定不明确的，由产权人按照专有部分占建筑物总面积的比例确定。
第三十二条 设有建筑消防设施的单位应当明确建筑消防设施的维护管理人员及其工作职责，建立实施建筑消防设施值班、巡查、检测、维护、保养、建档等制度，确保建筑消防设施正常运行。
设有建筑消防设施的单位应当根据消防安全需要，委托具备消防设施维修保养资质的消防技术服务机构对建筑消防设施定期进行维修保养，确保消防设施完好有效。
设有建筑消防设施的单位应当定期组织对建筑消防设施进行巡查。对建筑消防设施存在的问题和故障，应当及时维修。
单位的消防控制室实行二十四小时值班，值守人员不得脱岗。
第三十三条 建筑消防设施维修保养单位应当取得省公安机关消防机构颁发的资质证书，对提供的维修保养质量负责。
建筑消防设施维修保养单位应当定期对委托单位的建筑消防设施进行检测和维修保养，出具相应报告书，并报公安机关消防机构备案。
建筑消防设施维修保养单位接到委托单位的通知后，应当于二十四小时内到达现场，及时修复消防设施存在的问题。
第三十四条 人员密集场所应当遵守下列规定：
（一）室内装修、装饰，应当按照消防技术标准的规定使用不燃、难燃材料；
（二）在建筑消防设施、消防器材、疏散设施醒目位置设置消防安全标识，告知维护、使用消防设施、器材以及紧急情况下逃生自救的方法和措施；
（三）常闭式防火门保持常闭状态，常开式防火门在发生火灾时能自行关闭；
（四）防火卷帘下不得放置物品；
（五）厨房油气烟道应每月至少清理一次，确保消防安全。
第三十五条 公众聚集场所在使用、营业期间，不得违反消防安全规定进行电焊、气焊、气割、砂轮切割、油漆等具有火灾危险的施工和维修作业。
公共娱乐场所及其营业房间内应当设置声音或者视像警报，保证在火灾发生初期，播送火灾警报，引导人员安全疏散。
第三十六条 电器产品的安装、使用及其线路的设计、敷设、维护保养，应当符合消防技术标准和管理规定。
人员密集场所、易燃易爆场所、可燃物品仓库的电气设施、线路，应当委托具备相应资质的检测机构每两年至少进行一次检测。检测报告应当存档备查。
第三十七条 消防产品应当符合国家标准、行业标准。禁止安装或者使用不合格的消防产品以及国家明令淘汰的消防产品。
维修的消防设施、器材，应当符合国家标准、行业标准和省有关标准。
本市生产消防产品的企业和从事消防设施、器材维修的企业，应当向市公安机关消防机构备案。
第三十八条 单位发生火灾后，应当委托具备相应资质的消防技术服务机构对消防设施、电气进行检测，对消防安全状况进行评估。符合消防安全要求的，方可继续使用消防设施和电气。
第三十九条 消防技术服务机构应当依照法律、法规、消防技术标准和执业规范从事消防安全技术服务，并对所提供的服务承担相应的法律责任。
消防技术服务机构的执业人员，应当依法取得相应资格的证书，方可从事消防技术服务工作。



第四章 组织建设与灭火救援



第四十条 各级人民政府应当加强消防组织建设，根据经济社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，增强火灾预防、扑救和应急救援的能力。
第四十一条 市、区县人民政府应当按照国家消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队。
省级以上开发区、旅游度假区、生产储存易燃易爆危险品的大型企业应当建立公安消防队、专职消防队。
镇人民政府应当建立专职消防队或者志愿消防队。
第四十二条 专职消防队的消防站建设、消防车辆和装备器材配备及专职消防员的劳动报酬、职业补贴、社会保险和福利待遇等由组建单位按照有关规定予以保障。
专职消防队的执勤、灭火救援、训练，参照公安消防队的有关规定执行。
第四十三条 公安消防队、专职消防队应当按照国家标准配备火灾扑救和应急救援装备，增强扑救火灾、处置重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援能力。
公安消防队、专职消防队应当经常开展有针对性的灭火救援演练，相关部门和单位应当予以配合。
志愿消防队应当定期组织开展消防技能训练，提高火灾扑救和防火检查能力。
第四十四条 市、区县人民政府应当组织有关部门开展城市重大危险源火灾风险和灾害评估，根据本地区火灾特点制定应急预案，建立应急反应和处置机制，为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备保障。
公安、交通运输、环境保护、卫生、安监、人防、质监、气象、供水、供电、供气、通信、医疗救护等有关部门和单位，应当按照职责分工，共同做好灭火和应急救援工作。
第四十五条 火灾事故发生后，公安机关消防机构有权封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。
火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。
任何单位和个人不得干预或者阻挠火灾事故调查工作。



第五章 监督检查



第四十六条 市、区县人民政府应当定期对有关部门和下级人民政府落实消防安全责任、履行消防安全职责情况进行监督检查。
第四十七条 各级人民政府应当在农业收获季节、火灾多发季节、重大节日、重大活动前或者期间，组织开展消防安全检查，督促单位、村（居）民委员会落实消防安全职责，整改火灾隐患，开展消防宣传教育。
第四十八条 市、区县人民政府各部门应当积极开展消防安全检查，督促所属单位落实消防安全职责，消除火灾隐患。对在检查中发现的消防违法行为或者火灾隐患，应当及时告知公安机关消防机构依法处理。
第四十九条 公安机关消防机构应根据本地区火灾规律、特点等消防安全需要组织监督抽查；在火灾多发季节、重大节日、重大活动前或者期间，应当组织监督抽查。
公安机关消防机构对属于人员密集场所的消防安全重点单位应当每年至少检查一次。
公安派出所对本辖区居民住宅区的物业服务企业、村（居）民委员会和规模较小场所的消防安全应当每年至少检查一次。
第五十条 公安机关消防机构对有消防安全违法行为的单位、场所依法作出责令停止施工、停止使用、停产停业决定，或者依法作出撤销消防行政许可决定的，应当自依法作出决定之日起三日内将该决定抄送有关行政管理部门。
有关行政管理部门应当自收到公安机关消防机构的决定之日起十日内依法处理，并将处理情况书面告知公安机关消防机构。
第五十一条 公安机关消防机构应当公布举报电话、电子邮箱。对单位和个人举报的火灾隐患、消防违法行为，应当及时调查处理。
第五十二条 在消防监督检查中，发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，公安机关消防机构应自检查之日起七个工作日内提出处理意见，由所属公安机关书面报告本级人民政府解决；对影响公共安全的重大火灾隐患，应当在确定之日起三个工作日内书面通知存在重大火灾隐患的单位进行整改。
第五十三条 公安机关消防机构及其工作人员履行职责，应当自觉接受社会监督。
任何单位和个人有权对公安机关消防机构及其工作人员的违法、违纪行为进行检举、控告。收到检举、控告的机关，应当按照职责及时查处，并将处理结果告知举报人。



第六章 法律责任



第五十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由公安机关消防机构责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：
（一）拆除、迁移公共消防设施，未经公安机关消防机构同意的；
（二）擅自变更已经公安机关消防机构审核合格的建设工程消防设计的；
（三）擅自变更已经公安机关消防机构备案抽查合格的建设工程消防设计的。
第五十五条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由公安机关消防机构责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款：
（一）在人员密集场所进行室内装修、装饰，未按消防技术标准使用不燃、难燃材料的；
（二）人员密集场所、易燃易爆场所、可燃物品仓库的电气设施、线路未定期进行消防安全技术检测的；
（三）单位发生火灾后，未经消防技术服务机构进行检测和安全评估，继续使用或者生产经营的；
（四）消防技术服务机构未依照法律、法规、消防技术标准和执业规范提供消防安全技术服务的。
第五十六条 单位存在重大火灾隐患，由公安机关消防机构责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款。
第五十七条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由公安机关消防机构责令改正，对单位处五千元以上五万元以下罚款，对个人可以处警告或五百元以下罚款：
（一）在公众聚集场所、居民住宅区、高层建筑、文物保护单位、营业性地下场所内违法存放易燃易爆危险物品的；
（二）在高层建筑、地下工程、人员密集场所、易燃易爆场所、储存可燃物资仓库等场所的安全距离内或其他容易引起火灾及人员伤亡的场所焚烧物品、动用明火的；
（三）维修的消防设施、器材不符合国家标准、行业标准和省有关标准的；
（四）消防技术服务机构的执业人员未取得相应的资格，从事消防技术服务工作的；
（五）安装、使用不合格的消防产品、国家明令淘汰的消防产品的。
第五十八条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由公安机关消防机构责令限期改正；逾期不改正的，处一千元以上五千元以下罚款：
（一）人员密集场所未在建筑消防设施、消防器材、疏散设施醒目位置设置消防安全标识的；
（二）依法被公安机关消防机构确定为消防设计备案或者竣工验收备案抽查对象的建设工程，建设单位未在规定期限内向公安机关消防机构提交相关消防设计、竣工验收材料的；
（三）多产权公共建筑产权人未委托物业服务企业或成立消防安全管理机构负责公共消防安全工作的；
（四）已经消防安全检查合格依法投入使用、营业的公众聚集场所，变更名称、法定代表人或主要负责人的，未依法申请办理变更消防安全检查事项的。
第五十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由公安机关消防机构责令改正，对单位处一千元以下罚款，对直接责任人员可以处警告或五百元以下罚款：
（一）消防控制室值守人员脱岗的；
（二）人员密集场所常闭式防火门未保持常闭状态的；
（三）人员密集场所防火卷帘下放置物品的；
（四）人员密集场所的厨房油气烟道未定期清理的。
第六十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由公安机关消防机构责令改正，对单位处二千元以上一万元以下罚款：
（一）公众聚集场所在使用、营业期间，违反消防安全规定进行电焊、气焊、气割、砂轮切割、油漆等具有火灾危险的施工、维修作业的；
（二）在公共娱乐场所及其营业房间内未设置声音或者视像警报，不能保证在火灾发生初期，播送火灾警报的。
第六十一条 建设工程施工单位违反本条例规定，有下列行为之一的，由公安机关消防机构责令改正，处警告或者一千元以上五千元以下罚款，可对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员并处二百元以上一千元以下罚款：
（一）违反消防安全规定存放、保管、使用施工材料的；
（二）施工现场的员工居住场所设置不符合消防安全有关规定的；
（三）未设置临时消防车通道或者占用、堵塞临时消防车通道的；
（四）未按照规定配置消防器材或者设置临时消防给水系统的。
第六十二条 违反本条例规定，在火灾事故调查中提供虚假火灾情况或者阻挠调查的，对单位处二千元以上一万元以下罚款，并对直接责任人员处警告或者五百元以下罚款。
第六十三条 公安机关消防机构依照《中华人民共和国消防法》的规定作出强制执行决定，需要其他行政部门配合的，公安机关消防机构应当提出意见，并由所在公安机关报请本级人民政府组织有关部门协助执行。
第六十四条 公安机关消防机构及其工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任。有下列行为之一，尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对不符合法定条件的建设工程出具消防设计审核合格意见、消防验收合格意见的；
（二）对符合法定条件的建设工程消防设计、消防验收的申请，不予受理、审核、验收或者拖延时间办理的；
（三）指定或者变相指定消防产品品牌、销售单位或者技术服务机构、消防设施施工单位的；
（四）发现火灾隐患不及时通知并监督有关单位或者个人整改的；
（五）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。



第七章 附 则



第六十五条 本条例自2012 年7月1日起施行。